2017년 8월 8일, 뉴저지 주 베드민스터의 별장에서 언론과 인터뷰 중인 도널드 트럼프 대통령 

 

 

"북한은 더 이상 미국에 위협을 가하지 않는 것이 좋을 것이다. (...) 그들은 세계가 본 적 없는 화염과 분노에 직면 할 것이다. 내가 말한대로 그(김정은)는 정상적인 상태를 넘어 매우 위협적인데, 그들은 지금껏 이 세계가 보지 못한 진정한 힘과 화염과 분노에 직면 할 것이다."

 

- 언론의 트럼프 인터뷰 中

 

 

 

여러분도 잘 알다시피 트럼프 행정부 당시의 미국은 그 어느 때 보다도 전쟁이 임박한 시기였다. 트럼프는 반미 국가(특히 북한과 이란)들과 외교적 마찰을 겪을 때마다 돌발적이고 도발적인 발언과 행동을 서슴치 않았다. 북한 상대로는 아예 직접적으로 전쟁도 불사하며 군사력 사용 의지를 천명하거나 이란의 경우 가셈 솔레이마니와 같은 고위급 인사를 암살하며 중동 전역에 전운이 감돌기도 했다. 트럼프 행정부 당시 내부 상황을 취재해 책으로 출간 했던 워싱턴포스트 편집국장 밥 우드워드는 인터뷰 당시 트럼프가 북한과 전쟁 직전까지 갔었다고 회고하기도 할 정도였다. 물론 그럴 때마다 참모진들이 필사적으로 이를 저지하거나 수차례 해명하는 노력으로 말미암아 미국은 아슬아슬하게 전쟁을 회피 할 수 있었고 아직도 그 평화를 영위하고 있다. 

 

 

 

그렇다면 여기서 한가지 의문점이 생긴다.

 

미국 대통령은 정말 본인이 원하는대로 전쟁을 할 수 있을까?

 

 

 

1. 법적 문제

 

 

제아무리 트럼프가 망나니처럼 행동하는 것 처럼 보여도 그 배경에는 미 헌법이 있다. 헌법이 부여하지 않은 권한을 가지고 일국의 대통령이 전쟁을 할 거라는 허풍을 치는 것은 불가능하다. 당연히 법적으로 가능하기에 미 의회도 바짝 긴장 할 수 밖에 없다. 헌법에 따르면 세계최강, 지구방위대, 국방비 천조 등의 수식어가 붙는 미군의 총사령관(Commander in Chief, CINC)는 누가 뭐래도 단연 미국의 대통령이다. 반면 전쟁 선포에 대한 권한은 미 의회가 가지고 있다. 따라서 전쟁을 하는데 있어 실질적인 군사적 투입 결심과 지휘는 대통령이, 대외적인 전쟁 선포는 의회가 하는 식으로 '일단은' 권한이 양분되어 있음을 알 수 있다. 관련 조항을 살펴보자.

 

 

“(의회는) 선전포고권, 적국 선박 나포 면허장 발부권, 육지와 해상에서의 나포 억류권을 가진다.”

 

- 미 헌법 제 1장 8조

 

“대통령은 재직 중 미국의 육군, 해군 및 각 주에서 복무에 소집되는 민병대의 총사령관(CINC)이 된다.”

 

- 미 헌법 제 2장 2조

 

 

위 헌법에 명시된대로 미 대통령은 명령 계통(Chain of Command) 상 최고 지휘관에 위치해 있음을 알 수 있다. 그런데 여기서 한가지 문제가 생기는데 정작 총사령관(CINC)의 권한과 지위가 명확히 언급되어 있지 않다는 점이다. 다시말해 긴급한 상황이나 국가적 재난이 발생하였을 때 대통령이 총사령관으로서 무소불위의 권력을 휘둘러 군사력을 자기 마음대로 운용하거나, 반대로 권한의 범위가 정해지지 않아 대통령이 적절하게 지휘권을 행사하지 못하는 상황이 생길 수 있다는 난점이 발생한다는 것이다.

 

이는 헌법 1장 8조에서도 비슷한 문제가 나타나는데 공식적으로 의회의 전쟁 선포가 없는 경우 모든 전쟁 행위는 위헌이지만 헌법 상 전쟁 선포의 의미 또한 모호하다는 점이다. 단순한 무력 충돌을 모두 전쟁으로 규명할 수 없고 그렇다고 대외적 군사력 투사가 자칫 정치적 행위로 번질 우려가 있기 때문에 일단 분쟁이 발생하면, 그리고 그 사안이 위급하여 당장 미국이 행동을 해야 하는 상황에 직면한다면 이것이 전쟁인지 아닌지에 대해 대통령과 의회의 입장차가 갈릴 수 밖에 없다. 가장 최선의 시나리오는 서로 간 의견 합치로 국회는 전쟁 선포를, 대통령은 군 지휘를 하면 좋겠으나 20세기에 들어선 그러지 못한 경우가 더 많았다. 물론 대통령의 권한이 과도해져 미국이 불필요한 전쟁에 돌입하는걸 의회가 그저 지켜만 보고 있지는 않았다. 의회는 이 골치 아픈 문제를 어떻게 해결하려고 했을까?

 

그 대안이 바로 이번 글에서 다룰 War Powers Resolution이다. 

 

 

 

 

2. 20세기 이후 미국의 상황

 

 

1950년 7월 19일, 한국전쟁 관련 대국민 라디오 연설 중인 트루먼 대통령

 

 

사실 미국은 2차 세계대전까지만 해도 의회의 전쟁 선포에 따라 전쟁에 임해왔기에 이 문제가 대두되진 않았다. 오히려 프랭클린 루즈벨트트 대통령 시절인 1941년 전쟁권한법(War Powers Act)를 통과시키며 행정부가 더 강한 권한을 가지고 더 효율적으로 전쟁을 수행할 수 있는 법안이 통과되기도 했다. 그러나 본격적인 문제는 전후 국제 정세가 냉전 상태에 돌입하면서 서서히 수면위로 드러났다. 

 

1950년 6월 25일, 북한이 기습적으로 한국을 침공하자 해리 트루먼 대통령은 의회의 동의 없이 한국전쟁에 참전했다. 미국의 참전은 국제연합 헌장과 안전보장 이사회의 결의안을 근거로 시행된 일이었는데 트루먼의 결정은 분명 미 헌법에 위배되는 행동이었다. 하지만 미 의회는 미국의 참전을 문제 삼지 않았다. 공산국가들과 첨예하게 대립하던 미국이 아시아의 민주주의 국가를 지원한다는 정당한 명분을 정치적으로 공격하는 것은 분명 의회 입장에서도 난감한 일이 될 수 밖에 없었다. 트루먼의 결심은 한국인들에겐 다행인 일이었지만 미국 대통령에게는 '사전 전쟁 후 의회 승인'이라는 선례를 남긴 셈이었다.

 

 

1961년 3월 23일, 기자회견에서 라오스와 베트남 상황에 대해 설명하는 존 F. 케네디 대통령

 

 

이후 케네디 대통령이 다시 의회의 동의없이 자의적으로 군사력을 동원하며 베트남 전쟁이 발발했다. 역시나 헌법 상 위배되는 행위지만 의회는 이번에도 마지못해 전쟁 관련 인적, 물적 지원안을 통과하며 일단은 전쟁을 암묵적으로 동의했다. 그러나 린든 존슨에 이어 닉슨 대통령에 이르기까지 파병은 지속됐고 전황은 악화일로를 걸었다. 대통령들이 공산권에 맞선다는 명분으로 미국이 계속해서 전쟁에 임하는 상황을 의회도 더 이상 묵과할 순 없었다. 의회는 고유의 권한(전쟁 선포)을 지키고 대통령에 대한 통제를 강화하기 위해 War Powers Resolution을 제정했다. 당시 닉슨 대통령은 대통령 권한의 축소를 이유로 거부권을 행사하였으나 의석수 2/3이 찬성표를 냈다. 1973년 11월 7일, 그렇게 결의안이 통과되었다.

 

 

 

 

3. War Powers Resolution

 

 

War Powers Resolution(이하 전쟁 권한 결의안)의 핵심은 적대 행위나 절박한 개입이 요구되는 상황에서 대통령 단독이 아닌, 의화와 대통령이 공동으로 전쟁 개입에 대한 결정을 보장하기 위함이었다. 위 언급대로 미국이(특히 미군이) 개입할 수 밖에 없는 상황에서 미국 대통령은 CINC로서의 권한을 행사 할 수 있었다. 그렇다면 구체적으로 어떤 상황에서 권한을 행사 할 수 있을까? 법안을 한번 살펴보자.

 

 

제 4조. (a) 전쟁 선언 없이 미군이 개입되는 경우는 다음과 같은데,

(1) 적대 행위 또는 주변 여건에 의해 개입이 임박한 상황 시

(2) 전투를 위한 장비와 함께 해외 영토, 영공, 영해로 전개 시

(3) 전투 장비를 갖추고 해외에 주둔 한 미군이 증가 할 시

 

(b) 대통령은 48시간 이내에 하원의장과 상원의장에게 다음과 같은 내용을 작성하여 보고해야 하는데,

(A) 미군의 개입이 필요한 상황

(B) 개입 할 시 이를 뒷받침 할 헌법 미 법률상의 권한

(C) 적대 행위나 개입에 대한 예상 범위와 시간

 

(c) 미군이 적대 행위 혹은 제 4조 (a)에 기술된 상황에 개입할 경우 대통령은 개입이 계속 되는 한 의회에 적대 행위와 상황에 대한 범위 및 기간을 주기적으로 보고해야 하지만 상황이 없을 경우 6개월에 1번 이하로 보고한다. 

 

- PUBLIC LAW 93-148-NOV. 7, 1973

 

해당 사항에 대한 의회의 권한은 제 5조에서 다음과 같이 설명하고 있다.

 

(b) 제 4조 (a)(1)과 관련해 보고서를 제출하도록 요구된지 60일 이내에 대통령은 보고서와 관련된 미군의 운용을 끝내야한다. 그렇지 않을 경우는 다음과 같은데, (1) 의회가 전쟁을 선포하거나 미군의 운용을 위한 특수 권한을 제정하거나 (2) 의회가 법에 의해 60일 기간을 연장하거나 (3) 미국에 대한 공격으로 인해 실질적으로 끝내는 것이 물리적으로 불가능할 경우다. 대통령은 철수 과정에서 미군의 안전을 위해 지속적으로 불가피하게 미군을 사용 할 수 없음을 의회에 증명할 경우 최초 60일의 기간에 30일을 추가 연장 할 수 있다.

 

- PUBLIC LAW 93-148-NOV. 7, 1973

 

 

 

따라서 미국 대통령은 위와 같은 상황에서 의회의 전쟁 선포 없이 선제적으로 군사력을 투입할 수 있다. 법안이 명시된 권한에 따르면 대통령은 48시간 이내에 상황과 개입의 범위 및 규모를 의회에 보고하며 60일까지 군사력을 운용할 수 있다. 대통령이 군사력을 얼마나 더 운용할 수 있는지 여부는 이 60일에 달려있는데 의회가 승인을 한다면 승인 기간 만큼 계속 군사력을 사용 할 수 있다. 반대로 60일 이내에 의회가 승인하지 않을 시 철수 준비일 30일을 더 연장하여 최초 사용일로부터 90일 이내에 미군을 완전히 철수시켜야 한다.

 

즉, 미국 대통령은 자의적 결단으로 미군을 운용할 수 있는 기간은 최소 60일이며 의회가 이를 미승인 할 경우 철수일을 포함하여 최대 90일까지 가능하다.

 

여기까지만 보면 더 이상 대통령이 독자적으로 전쟁에 개입하지 않도록 최소한의 안전장치를 마련한 걸로 보일 수도 있다.

 

정말 그럴까?

 

 

 

 

4. 결의안의 한계 

 

 

1995년 5월 13일, 기자회견에서 유고슬라비아 전쟁에서 NATO군의 군사적 행동에 대해 발언하는 빌 클린턴 대통령

 

 

사실 이 글을 보는 우리 모두 전쟁 권한 결의안이 제대로 작동하지 못했음을 알고있다. 결론부터 말하자면 미국은 제 2차 세계대전 이후로 단 한번도 의회가 개전을 선언하거나 군사적 개입을 사전 승인한 적이 없다. 만일 그랬다면 미국이 아프간에서 20년 동안 수 많은 희생과 소모 끝에 철수하는 일은 애초에 없었을 것이다. 1973년 결의안 통과 이후로도 의회가 미승인한 상태에서 미군을 운용한 사례는 지속적으로 발생했다. 

 

지난 사례를 살펴보면 그레나다 침공, 파나마 침공, 걸프 전쟁, 소말리아 내전 개입, 아이티 쿠데타 개입, 유고슬라비아 전쟁 개입, 코소보 전쟁 개입, 보스니아 전쟁 개입이 있는데 이들 모두 의회의 반대 속에서도 진행된 군사적 개입이었다. 대통령들은 UN 헌장에 의거하거나 NATO 회원국으로서의 권한으로(물론 미 헌법이 상위법이지만) 군사력 운용을 해왔다. 긴급한 상황에서 미국이 개입하지 않을 수 없다는 이유로 군사력을 먼저 투입하고 의회는 마지못해 관련 예산안을 승인하는 방식이 관례가 된 것이다.

 

그나마 80~90년대에 행해진 군사적 개입은 미국이 인도적 지원을 명목으로 특정 분쟁에 국지적으로 개입하거나(군사적 지원, 공습, 특수작전 등) 걸프 전쟁의 경우 이라크군을 완벽하게 압도하여 승전이라는 결과를 냈기에 심각한 문제로 부상하진 않았다.

 

그러나 2001년이 되자 상황은 급변한다.

 

 

 

5. 수렁 

 

 

2003월 3월 19일, 이라크 전쟁 개전을 선언하는 조지 W. 부시 대통령

 

 

친애하는 국민 여러분. 미국과 연합국은 이라크 국민을 해방하고 세계를 심각한 위협에서 벗어나도록 하기 위해 이라크 무장해제를 위한 광범위하고 조직적인 군사 공격의 초기 단계에 돌입했습니다. 저의 명령에 따라 연합군은 사담 후세인의 전쟁수행 능력을 무너뜨리기 위해 이라크 주요 군사시설의 선택적 목표물에 공습을 시작했습니다.

 

- 이라크 전쟁 개전 연설문 中

 

 

2001년 9월 11일 미 본토는 역사상 최악의 공격에 직면했다. 미국은 분노했고 부시 대통령은 공격의 주도자에 대한 응징을 천명하며 의회에 전쟁 권한을 요청했다. 의회는 그런 행정부의 권한을 강화하는 무력사용 권한 결의안(Authorization for Use of Military Force, 이하 AUMF)을 그해 9월 14일 통과시켰다. 911테러가 발생한지 3일 만이었다. 9월 20일에는 테러와의 전쟁(Global War On Terrorism)을 선언하며 아프가니스탄의 탈레반 정권을 겨낭했다. 뒤이어 2002년에는 이라크 전쟁을 위한 무력사용권한 결의안(Authorization for the Use of Military Force Against Iraq Resolution of 2002)이 추가로 통과 되었다. 미국을 공격한 단체나 국가에 대해 미군을 사용할 수 있는 모든 권한이 주어진 것이다. 

 

 

미국은 2001년 10월 7일 아프가니스탄, 2003년 3월 19일 이라크와의 전쟁에 돌입했다. 

 

 

2001년부터 2021년까지 미국은 20년 동안 테러와의 전쟁을 치뤘다. 투입한 예산과 차후에 지출해야 할 비용은 최소 8조430억달러(약 9413조원)로 추산되며 아프가니스탄과 이라크에서 전사한 미군은 7천명에 달한다. 

 

 

 

 

마치며

 

 

2021년 8월 30일, 미 육군 82공수사단장 크리스 도나휴 소장이 아프간의 하미드 카르자이 공항에서 마지막으로 수송기에 오르는 모습

 

 

앞서 사례를 통해 알 수 있듯, 전쟁 권한 결의안에 대한 효용성은 그 한계가 명확했고 대통령의 전쟁 수행을 효과적으로 통제하지 못하는 결과를 가져왔다. 해당 법안에 대한 개정 시도도 있었지만 결국 유의미한 결론을 도출하진 못했다.

 

미국은 이라크 전쟁 당시 통과한 AUMF를 근거로 테러와의 전쟁이라는 미명하에 리비아, 시리아, 예멘 등 전 세계 각지의 분쟁지에 개입했으며 이는 민주당, 공화당을 가리지 않고 실시되었다. 모든 군사적 개입은 단 한번도 의회의 동의 없이 실행되었다. AUMF가 행정부에 과도한 권한을 부여했다는 것을 의회도 인지하고 있었고 결의안 폐지를 통한 권한 축소를 시도했으나 성과는 없었다. 

 

트럼프 행정부 시절에는 아예 노골적으로 북한에 대한 예방전쟁으로 코피 전략(Bloody Nose)을 언급하거나 이란에 대한 압박을 강화하자 전면전으로 확대될 것을 우려한 의회가 지속적으로 관련 법안을 통과하거나 규탄하여 의회의 승인 없이 군사적 행동에 나설 수 없도록 일련의 조치를 시도하였으나 대통령이 거부권을 행사하며 번번히 좌절되었다.

 

 

 

 

다시한번 이 글의 제목을 보자. 미국 대통령은 정말 전쟁을 본인 원하는대로 할 수 있는가?

 

답은 '이미 그러고 있고, 앞으로도 그럴 것이다.'라는 답변으로 귀결될 것 같다.

 

 

 

 

 

<참고자료>

 

https://www.nytimes.com/2017/08/08/world/asia/north-korea-un-sanctions-nuclear-missile-united-nations.html

 

https://www.yna.co.kr/view/AKR20170809008900071

 

https://www.mk.co.kr/news/world/9776136

 

https://www.voakorea.com/a/4241044.html

 

https://www.joongang.co.kr/article/4334081#home

 

https://www.hankyung.com/international/article/2003032068588

 

https://constitution.congress.gov/browse/

 

https://m.khan.co.kr/world/america/article/202109121344001

 

https://www.yna.co.kr/view/AKR20141111188400071

 

https://en.wikipedia.org/wiki/War_Powers_Resolution

 

황경환, 2017, "미국의 WAR POWERS ACT에 관한 연구". 법학연구 제 25권 3호, pp.343-367

 

국회입법조사처, 2020, "전쟁권한(War Powers)을 둘러싼 미국 대통령-의회 간 갈등과 시사점", 의회외교 동향과 분석 제 50호