기타 지식

대도시가 어때서 4. 모빌리티를 관리하려면

아래는 도시계획가 알랭 베르토(Alain Bertaud)의 2018년 저작 

Order Without Design: How Markets Shape Cities

를 발췌, 편역한 내용입니다. 

 

도시를 통합된 노동 시장으로 보는 관점에 따르면, 이동성에 대한 도시계획가의 대체로 부정적인 시각에는 재고가 필요하다. 도시계획가는 도시화로 인해 발생하는 불편함, 특히 차량 교통을 줄이는 것이 자신들의 가장 중요한 임무 중 하나라고 믿는다. 

 

물론, 혼잡과 오염을 줄이는 것은 도시화로 인해 발생하는 가장 시급한 과제 중 하나다. 그러나 도시계획가는 부정적 효과를 줄이는 데 열중한 나머지 이동성을 증가시켜야 한다는 진정한 목표와 그것이 초래하는 부정적 효과를 최소화시켜야 한다는 제약 조건을 쉽게 혼동하곤 한다. 

 

교통으로 인한 부정적 효과는 목표를 달성하는 비용을 증가시킬 수 있는 제약이다. 그러나 계획자는 제약의 극복을 최종 목표로 바꿔버리는 우를 너무 자주 범한다. 곧이어, 아무 것도 이동성을 감소시키는 것이 혼잡과 오염을 줄이는 가장 확실한 방법이라는 것을 깨닫는다. 이동성을 감소시키는 것이 바람직한 결과로 간주되고 이는 목표와 제약의 혼동에서 비롯된 논리적 귀결이다. 

 

이러한 이유로 계획자는 이동성을 암묵적으로 감소시키는 '도시 마을' 공간 배치를 설계한다. 대도시에서 직주근접을 달성하는 것은 도시 계획자의 성배가 되었다. 이는 대규모 노동 시장의 경제적 효율성과 이를 운영하는 데 필요한 이동성을 이해하지 못한 것에서 비롯된다. 

 

캘리포니아에서 토지 이용과 통근거리를 면밀히 조사한 교통 경제학자 줄리아노(G. Giuliano)는 '직주(職住) 균형을 개선하기 위한 규제 정책은 통근 행동에 눈에 띄는 영향을 미칠 가능성이 없으며, 따라서 교통 문제 완화 전략으로 적절하지 못하다'고 결론지었다. [역주: G. Giuliano, Is jobs-housing balance a transportation issue? Transportation Research Record: Journal of the Transportation Research Board 1305 (1991): 305-312]

 

직주 균형이 통근거리를 줄이지 않는 이유를 이해하는 것은 쉽다. 만약 그랬다면, 다음과 같은 제안 중 하나가 사실일 것이다:

 

- 가구 내 모든 근로자는 집에서 가까운 거리 내의 직업만 을 찾는다.

 

- 근로자가 직업을 변경할 때마다 집도 이사하며, 집을 옮기는 데 거래 비용이 거의 없다.

 

- 집을 선택할 때 직장과의 근접성이 유일한 고려 사항이다.

 

상식적으로 대다수 가구는 이 중 어느 것에도 해당되지 않는다는 것이 명백하다. 직주 균형 정책은 물론 시장 경제에서 실행 가능하지 않다. 이는 직업 수와 근로자 수가 항상 유동적이며, 어떤 정부도 사람들을 특정 위치에 살고 일하도록 강제할 수 없기 때문이다. 

 

심지어 대규모 국영 기업이 노동자에게 주택을 제공하고 노동자가 평생 동안 동일한 기업에서 일하는 소련과 개혁 전 중국에서도 계획자들은 공간적 일치를 달성할 수 없었다. 유연한 노동 시장(이는 대도시가 매력적인 이유이다)과 직주 균형은 양립할 수 없다.

 

또 다른 정책은 오염과 혼잡을 줄이기 위해 이동성을 기꺼이 희생한다. 예를 들어, 여러 라틴 아메리카 도시(보고타, 산티아고 및 멕시코시티 등)는 차량 번호판의 마지막 번호에 따라 차량의 주행을 주 2일씩 제한하는 '피코 이 플라타'라는 차량 배급제를 도입했다. 이 정책은 이동성을 희생시키며, 운전자가 주 2일 동안 대중교통이나 카풀로 전환하도록 강요한다. 

 

연구에 따르면 운전자들은 차량 번호판의 마지막 번호가 다른 두 번째 차량을 구입하여 '피코 이 플라타' 규제를 회피했다. 결과적으로 더 많은 차량이 도로에 나오게 된다. 게다가, 두 번째로 구입한 차량은 일반적으로 더 오래되고 오염물질 배출이 더 심한 모델이다. 여러 국가와 소득 수준의 도시들에서 이처럼 오염과 혼잡을 줄이기 위해 이동성을 제한하는 규제가 역효과를 낳는 것이 확인되었다.

 

통근 소요 시간은 '문에서 문까지(door-to-door)'를 기준으로 측정되어야 한다. 즉, 통근자가 집을 나서서 직장에 도달하는 순간까지의 시간을 재야 한다. 또한, 통근 시간은 교통수단별로 분류되어야 한다. 

 

파리에서 지하철을 이용한 출퇴근의 평균 통근 시간은 문에서 문까지 31분이지만, 그 중 기차를 타고 보내는 시간은 15분에 불과하다. 역으로 가고 기차를 타고, 역에서 직장까지 걷는 데 걸리는 시간이 총 통근 시간의 52%를 차지한다. 자동차로 통근하는 경우에도 주차장에서 직장까지는 상당한 양의 보행 시간이 필요할 수 있다. 

 

교통수단으로 접근하는 데 걸리는 시간이 일반적으로 길기 때문에, 여러 교통수단의 단순 운행 속도는 문에서 문까지의 통근 시간을 측정하는 지표로서는 부적합하다. 이동성을 증가시키려면, 다양한 교통수단의 속도를 증가시키는 것만큼이나 접근 시간을 줄이는 것 역시 중요하다. 도시 크기가 커짐에 따라 대중교통 네트워크는 더 복잡해지고 밀도가 낮아지며, 환승이 필요한 경우가 많아진다. 집에서 역이 멀어질수록, 환승을 많이 할 수록 접근 시간이 늘어난다.

 

교통 공학의 현명한 사용은 도로 면적을 증가시키지 않고도 이동성을 개선할 수 있다. 사무엘 스탤리(Samuel Stanley)와 아드리안 무어(Adrian Moore)는 'Mobility First'라는 책에서 "현재 도로 용량 확장의 7단계"라는 장을 통해 도시 지역에서 차량의 속도를 개선할 수 있는 다양한 방법을 설명하고 있다. [역주: S. Stanley & A. Moore, Mobility First: A New Vision for Transportation in a Globally Competitive Twenty-first Century, Rowman & Littlefield, 2008] 여기에는 교차로 재설계부터 급행차선 도입에 이르기까지 다양한 방법이 포함된다. 교통 신호 관리 신기술도 기존 도로 네트워크의 이동성을 개선할 수 있다. 특히 유망한 것은 교통량과 예기치 않은 사건(사고 또는 공공 행사)에 실시간으로 대응하는 인파관리 기술이다.

 

그러나 이러한 조치는 이동성을 향상시킬 수 있지만, 수요 측면의 해결책 없이 교통정체 문제를 지속적으로 해결하지는 못할 것이다. 통근자의 도로 공간 수요를 줄이는 방법은 두 가지뿐이다: 통근자 1인당 도로 공간 소비를 줄이거나 피크 시간대 여행 수요를 줄이는 것이다. 먼저 다양한 교통 모드와 관련된 통근자 1인당 도로 공간 소비를 살펴보자.

 

시내 도로에서 이동하는 차량은 차량의 크기와 앞 차량과의 충돌을 방지하기 위해 필요한 공간을 포함한 면적을 사용한다. 두 차량 사이의 안전 거리는 앞 차량이 갑자기 멈춰야 할 경우 뒤 차량이 멈출 수 있는 시간에 의해 결정된다. 차량이 시속 40킬로미터로 이동할 때, 2초 간격을 유지하기 위해 필요한 안전거리는 이동하는 차량이 소비하는 전체 도로 면적의 82%를 차지한다. 이 면적은 속도에 따라 증가한다.

 

차량이 요구하는 도로 면적의 대부분은 이 2초 간격에 의해 결정되므로, 이동하는 차량의 도로 면적 소비를 줄이는 유일한 방법은 차량의 너비를 줄여 한 차선에 두 차량이 들어갈 수 있도록 하거나(예: 오토바이), 자율 주행차와 같은 기술을 사용하여 2초 반응 시간을 안전하게 줄이는 것이다.

 

교통 계획자에게는 사전에 결정된 속도를 유지하기 위해 도로에 진입하는 차량 수를 직접적으로 제어하는 방법이 아직 없다. 경제의 다른 분야에서는 게이트키퍼가 단기적으로 용량과 수요를 일치시키고 있다. 예를 들어, 최대 수요가 종종 수용 한계를 초과할 수 있는 극장이나 레스토랑에서는 문지기가 좌석 수를 초과하는 고객의 입장을 막는다. 장기적으로는 가격이 조정되거나 수용 한도가 증량되어 공급과 수요를 맞추게 된다. 

 

불행히도 도로에서는 이러한 방법이 가능하지 않다. 도로 사용자의 수요가 도로 용량을 초과할 경우, 게이트키퍼나 가격 조정이 없는 상황에서 모든 사용자는 모든 수요가 충족될 때까지 속도를 줄여야 하며, 이는 전면적 정체로 이어질 수 있다. 차량이 도시 네트워크에 진입하는 수를 줄이기 위해 현재 사용되는 간접 수단으로는 싱가포르에서 사용되는 조정 가능한 혼잡 요금을 제외하고는 대부분의 방법이 종종 서투르고 효과가 없다.

 

다양한 유형의 이동 차량에 대해 자동차의 밀도, 속도 및 차선 용량 간의 관계를 비교해 보자. 시속 40킬로미터로 주행하는 자동차의 승객은 같은 속도로 주행하는 혼잡한 버스의 승객보다 50배 이상의 도로 면적을 소비한다. 이는 시내 도로에서 자동차를 배제해야 한다고 주장하는 사람들의 논거 중 하나이나, 이는 오해에 근거한 것이다. 

 

모든 유형의 차량은 안전을 위해 일정한 거리를 유지하면서 이동한다. 그러나 버스는 자동차보다 서로 간에 거리를 더 많이 유지해야 하며, 이 때문에 이론적으로 계산된 매우 낮은 도로 면적 소비는 실질적 의미가 없다. 버스는 정류장에서 일정한 배차간격을 두고 출발하며, 이는 수 초 사이를 두고 연속으로 지나가는 자동차 간의 간격보다 훨씬 길다. 동일한 버스 정류장을 사용하는 버스는 서로 몇 백 미터 떨어져서 운행해야 할 것이고, 인접한 버스 사이의 공간은 비워둘 것이 아니라면 자동차로 채워져야 한다.

 

따라서 현재의 도시설계 방식에서 자동차는 부자연스럽고 비효율적일 수 있지만, 도시 교통 시스템의 필수 구성 요소이다. 또한, 차량 밀도를 킬로미터당 50대 이하로 유지할 수 있다면 대중교통보다 빠른 이동 수단을 제공할 수 있다. 

 

그러나 두 교통 수단의 상호 보완성은 중요하다. 뉴욕, 런던 또는 상하이와 같은 밀집된 도시 지역에서는 많은 대중교통 승객이 차량 밀도를 낮게 유지하는 데 기여하여 승객에게 더 높은 이동성을 제공한다.

 

도로 사용에 대한 요금을 부과하는 것이 수요를 공급에 맞추고 혼잡을 줄이는 가장 좋은 방법이다. 도시 교통을 부동산 문제로 접근해야 한다. 도로 사용에 대한 요금은 어느 면적을, 얼마나 오랫동안, 언제, 어디서 사용하느냐에 따라 부과되어야 한다. 호텔 객실이나 항공편을 대여하는 것과 같은 유형의 가격 시스템이 도입되어야 한다. 도로의 요금은 도시의 수입을 최대화하는 것이 아니라, 설정된 수준 이상의 혼잡을 방지하는 것을 목표로 해야 한다. 따라서 운전자는 다른 모든 운전자에게 초래된 증가된 이동 시간에 대해 요금을 지불해야 한다.

 

싱가포르는 이러한 이론적 가격 이상을 점진적으로 구현하고 있는 유일한 도시이다. 싱가포르의 통행료 체계의 목표는 도심, 주요 간선 도로 및 고속도로에서 피크 시간대 최소 속도를 보장하는 것이다. 요금은 시간과 위치에 따라 조정된다. 차량 속도는 지속적으로 모니터링되며, 요금은 분기별로 조정되어 최소 속도를 유지한다. 

 

또한, 새로운 자동차 구매 권리를 주기적으로 경매하여 섬 내 자동차 수를 제한하는 조치도 취해졌다. 싱가포르의 혼잡 요금 정책은 2005년부터 2014년까지 인구가 31% 증가하는 동안 피크 시간대 평균 속도가 고속도로에서 61~64 km/h, 도심 및 간선 도로에서 27~29 km/h 사이로 거의 변동하지 않았다는 사실에서 효과가 입증되었다. 

 

밀집된 도심에서 광범위한 노상 주차를 허용하는 많은 도시들은 보행자, 자전거, 버스 및 자동차의 이동에 이용 가능한 면적을 감소시킨다. 도로 공간이 부족한 상황에서, 모든 노상 주차를 민간 운영 지하 주차장으로 이전하면 도시 이동성, 보행자 안전 및 도시의 쾌적함이 크게 증가할 것이다. 그러나 무료 또는 거의 무료의 노상 주차를 기본적인 인권으로 여기는 많은 사용자들 때문에 정치적으로 실현 가능성은 낮다.

 

연석 옆에 주차할 수 있어야 사람과 화물이 차량에 오르내릴 수 있으며, 이는 상점에서 판매할 물품, 레스토랑에서 준비할 음식, 건물을 건설하거나 수리할 자재를 내리는 활동 등 도시에 필수적인 작업을 가능케 한다. 영구 주차된 차량이 대부분의 도로 공간을 차지하고 있기 때문에 필수적인 하역 기능은 이중 주차를 요구하게 되어 통행 가능한 면적은 더욱 줄어들고 혼잡이 유발된다.

 

문제는 하역과 영구 주차를 구별하는 것이다. 혼잡 요금과 마찬가지로 해결책은 가격 책정이다. 각 지역의 주차 요금은 연석 공간의 20% 또는 심지어 75%가 항상 비어 있도록 설정될 수 있다. 이는 혼잡 요금과 동일한 원칙이다. 차량을 자동으로 식별하고 주차 시간과 시간을 자동으로 기록하는 신기술을 도입해 차량 소유자에게 요금을 자동으로 부과할 수 있게 되면 주차를 위한 공용 도로 공간의 무료 또는 저가 사용은 사라질 것이다.

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